一、监管的主体、客体和内容
论及监管，首先要明确监管行为的主体、客体和内容。通俗地说，就是谁监管、监管谁和监管什么。
① 监管的主体
谁来监管，取决于监管的客体和内容。广义的监管包括对PE进行规范和引导的所有行为。包括市场行为（缔结交易合同和执行法律制度）、行业自律行为和政府职能部门的行政监管行为；狭义的监管通常指行政监管行为。PE活动的不同客体和内容通常由不同的主体来监管。
② 监管的客体
PE活动的主要当事人包括投资人、管理人和受资企业。PE监管的客体通常既包括基金管理人（或发起人），也包括投资人，特别是机构投资人。需要注意的是：第一，有时候，虽然监管客体实质上是管理人（或发起人），但出于监管操作上的方便，监管规定是针对其他当事人制定的。如，“合格投资人”规定表面是针对个人（或家庭）投资人的，但其实是禁止管理人向不具备一定资产和收入要求的个人（或家庭）募集资金；第二，PE行业的参与者还包括投资银行、商业银行、会计师事务所、律师事务所和咨询公司等其他中介机构，这些中介机构也是监管的客体。
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③ 监管的内容
作为金融中介，PE公司或PE基金既为投资人提供参与PE投资的工具，又为受资企业提供资金和增值服务。作为一个行业，PE业是金融体系的重要组成部分，可以产生明显的外部效应。一个健康的PE业，可以有效推动科技创新、促进中小企业发展、培育新兴产业、推进经济结构调整、改善企业的公司治理结构与运营效率、完善金融体系、培育多层次资本市场的上市资源、优化资源配置、最终促进实体经济的健康发展。
但是，第一，PE业存在明显的信息不对称和委托代理风险，有可能损害投资人的利益；第二，PE投资后的战略、业务、资产和人员的重组，也可能对被投资企业原有和其他股东以及员工造成不利影响；第三，大比例使用财务杠杆等业务操作还可能间接危害金融体系的安全；第四，PE的跨国（跨境）交易可能逃避税收和外汇监管。此外，理论上，PE收购活动（尤其是滚动收购）同样可能涉及反垄断审查，而跨国PE活动可能涉及外资准入，民族产业保护和投资所在国经济安全。
二、监管的依据、目标和重点
① 监管的依据
PE各方当事人的行为是由多种机制来约束和规范的。第一是市场约束，主要是市场的优胜劣汰机制；第二是法律约束，主要是PE资金募集和投资过程中的各种合同契约以及相关法律规定；第三是行业自律，主要是行业行为规范（重点是信息披露和企业估值等）；第四是政府部门的行政监管，包括审批、注册、备案、检查和处罚等。
现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。市场的失灵导致政府有必要对市场机构和市场体系进行外部监管，行政监管的依据是“市场失灵”。
但是，政府也会“失灵”。在纠正“市场失灵”时不能损失市场效率和阻碍市场创新。行政监管既要避免出现监管真空，又要避免不当监管；既有避免监管不力，又要避免监管过度。同时，行政监管必须依法进行。要讲究效率和效益，避免监管成本过高。
对于PE的监管，特别要注意到PE与其他金融中介的区别和不同发展阶段与国家PE业的特点。
第一，与共同基金的投资人包括大量中小投资者不同，PE的投资人是“合格投资人（Accredited investor）”，包括机构投资者和高净值人士或富裕家庭。“合格投资人” 是证券法定义的一个术语，用以描述允许从事某些高风险投资，进入有限合伙制，对冲基金和天使投资人网络的投资人，包括富裕个人（家庭）和公司、捐赠基金和退休基金等机构。
各国对“合格投资人”的资产规模和收入水平都有严格的定义。如在美国，净资产至少100万美元，或过去两年的年收入至少20万美元（已婚双方至少30万美元）并且预期当年收入能达到同样水平的个人和其它成熟投资人才能考虑为合格投资人；专业投资顾问机构和总资产达到一定规模（500万美元）的其他机构才能考虑为合格的机构投资人。如此，“合格投资人”不但有较强的风险承受能力，而且，也许更重要的是，应该有更强的识别风险能力、选择管理人的能力、缔结平等合理契约的能力以及监督管理人行为的能力。
第二，尽管PE，特别是收购基金在收购目标企业后通常会进行战略、业务、资产和人员的重组，但是，大量实证研究表明，与受控组企业对比，PE投资对受资企业股东价值的影响是十分正面的，对受资企业员工就业与工资的影响也和受控组企业没有太大差异。同时，对于PE解雇受资企业员工和降低员工工资的行为，主要应该由市场竞争以及就业、最低工资和社会保障法规约束，而不是行政业务监管。同样，对于PE活动可能涉及的垄断后果与反垄断审查以及跨国PE活动可能涉及的外资准入，民族产业保护和投资所在国经济安全问题也应该主要有相关法律来规范。
第三，与其它金融机构和工具（包括对冲基金）不同，实证研究表明，PE的系统性风险不大。例如Robert J.Shapiro and Nam D.Pham的研究（The Role of Private Equity in U.S.Capital Markets ，2008，10）发现尽管金融危机前PE（主要是收购基金）迅速扩张（处于收购基金第二次繁荣期），而且收购业务普遍使用财务杠杆，但PE并没有增加资本市场和经济的系统性风险。这是因为，相对于GDP、相对于CDO等金融衍生产品、甚至相对于对冲基金的规模，总体上PE仍然很小，PE交易使用的财务杠杆也大大低于投资银行等其他机构，PE引发连锁违约的可能性不大。
第四，不同发展阶段与国家的具体环境对PE活动和PE业的监管会产生不同的影响。比如，PE活动的范围与程度，PE业的相对规模，投资人的成熟程度，管理人的成熟程度，PE活动发生地的市场成熟程度、法制完善程度、行业协会的有效性等。
② 监管的目标
监管的目标是保护投资人的利益，防止对就业和社会稳定造成负面影响，防止逃避税和外汇管制，以及限制过度使用财务杠杆，引发金融风险。
③ 监管的重点
第一，规定个人或机构须具备一定条件才能投资PE基金，将投资者限定为“合格投资者”。同时，规定机构投资者投资PE基金等另类资产受“谨慎人规则（Prudent person rule）”的制约。“谨慎人规则”是行为导向的而不是基于定量标准的投资规范。谨慎人规则允许退休基金等机构在尊重客户自身风险特征的情况下，根据需要在其资产组合中包括PE基金和对冲基金等另类资产。
第二，规范证券私募行为。“私募（Private Placement）”是与“公开募集（Public Offering）”相对的概念，各国相关法律对私募都有严格的限制性规定。一般是在《公司法》和《证券法》中，通过一定的规定，“豁免（Exemption）”私募证券向证券监管部门登记注册的法律责任。证券私募的基本判断标准，一是投资人资格（通过规定“合格投资者”的条件或规定最低投资额的方式），不能向潜在的中小普通投资者募集；二是投资者数量。即规定持有者的人数或企业股东的人数或基金份额数的上限（例如，美国现行法律规定，私募证券的持有人和有限合伙企业的股东人数不得超过100人，我国现行《公司法》和《证券法》规定的上限为有限责任公司的股东人数上限是200人，《合伙企业法》规定的有限合伙企业合伙人上限是50人）。三是，私募证券不能通过报刊、电台、电视台和网络等大众媒体向不特定潜在投资人营销。
第三，加强跨国PE交易的监管。主要是防止PE透过基金、管理公司、投资咨询顾问和一般合伙人的个人公司相互之间复杂的公司架构和跨国筹资、投资与退出等交易安排，利用各种“避税天堂”和税收优惠协议逃避税收。为此，各国都对PE基金管理人或其顾问公司及其雇员，以及基金投资人的常住地点（Permanent Establishment）规定具体明确的认定方式和标准。存在外汇管制的国家还要监管跨境交易的外汇收支。
第四，加强信息披露。信息披露是保护投资者利益的重要手段。从欧美各国实践来看，信息披露的要求主要来自基金投资人的“倒逼”和PE行业的“自律”。所谓“倒逼”，是指由于机构投资人自身面临信息披露的强制要求，因而反过来要求其投资的PE基金披露相关信息。所谓“自律”，是指行业协会等中介组织或其他非政府组织制定有关信息披露的指引性文件，以行业规范约束或指引PE业的信息披露行为。
三、美国新金融监管法案及其对美国PE业的影响
金融危机之后，有人认为另类投资工具，特别是对冲基金对金融危机有推波助澜的作用，而且，直接引发“金融海啸”的导火索就是贝尔斯登旗下两支大量持有“次贷”CDO产品的对冲基金，因此，欧美各国在危机后的金融改革中要求加强对另类投资工具的监管。除了进一步强化对信息披露的要求外，也提出经营许可、基金管理人注册等要求。
2010年7月21日，奥巴马签署了美国国会参众两院通过的《多德—法兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer protection Act）。该法案被认为是和1933年的《格拉斯——斯蒂格尔法案》（Glass－Steagall Act，又称《1933年银行法》）和1999年的《格雷姆——里奇——比利雷法案》（Gramm－leach－Bliley，又称《金融服务现代化法案》）同样重大的美国金融业历史上三大改革法案。
《多德—法兰克华尔街改革和消费者保护法案》有两个重点，一是强化对那些“太大而不能倒闭（too big to fail）”的银行的监管以防止系统性风险，二是加强对消费者的保护。就对PE业的影响而言，颇有“城门失火，殃及池鱼”的意味。由于新法案限制银行投资PE的比例不能超过自身资本的3％，将迫使银行不得不在法案规定的过度期终止之前分离旗下的PE业务单元。同时，将限制银行投资新基金的资金数额，影响PE业的资金来源。
四、中国PE业监管的几个具体问题
① 关于监管主体
笔者主张建立“统”“分”结合的监管体制，多部门分工协作，共同监管。该“统”则“统”——由证券监管部门统一负责监管基金管理人遵守“合格投资人”规定和私募证券的发行营销行为，并负责监督基金的信息披露，不必画蛇添足建立专门的监管部门；该“分”则“分”，按照职能监管的原则，由有关部门在各自职责范围内进行监管。银监、证监、保监和国有资产管理等部门分别监管各自的监管对象在投资时是否遵守“谨慎人”规则，财税部门监管基金管理人纳税和跨国交易税收安排，工商行政管理部门监管基金注册，司法部门监管基金管理人是否存在欺诈行为等。为了便于证券监管部门统一管理，发起设立基金进行证券私募可以在该部门备案，并自动获得私募证券发行的登记注册“豁免”。如果发起人在基金募集营销过程中违反了证券私募的有关规定，证券监管部门有权查处。
② 关于基金发起人或管理人资格
美国不限定基金发起人或管理人的资格，而英国规定私人股权基金必须备案，并对发起人或管理人资格有一定限制。但是，至少各国监管实践都没有将此问题作为重点。毕竟，挑选基金发起人和管理人的责任在于投资者。作为合格的投资人，应该能够挑选合格发起人和管理人，并具备保护自身权益的能力，在与发起人和管理人的谈判和协议中规定有关的条款（如防止利益冲突和撤换管理人等条款）。此外，市场的优胜劣汰法则不会让不合格的发起人或管理人存在太长时间，获得大的发展。
③ 关于“审批制”与“备案制”之争
对于设立PE管理公司和发起设立PE基金的行为，根据不同的设立主体实行区别监管：对于市场主体，无论是企业还是自然人，不需要审批，可以直接到工商行政管理部门注册登记，管理资产达到一定规模的必须想证券管理部门备案；尽量减少政府和政府部门使用财政公共资金发起设立PE管理公司和PE基金（这是坚持市场化取向的题中应有之义），确有必要设立某些引导基金的，必须经过审批（这是财政公共资金的法定要求，与市场化取向没有矛盾），并且尽量不要设立公司。其中，政府部门设立基金，应该经同级政府或发改委审批；各级政府设立基金，法理上必须经同级人大审批（进入预算），实践上可以由同级人大和上级发改委双重审批。
④ 是否需要监管财务杠杆的使用和其他PE具体业务运作
对于基金的具体投资运作业务主要由基金管理人根据基金章程和有限合伙协议的约定自主决策。对基金使用过高财务杠杆可能引发的风险，金融监管部门可以透过对其各自监管对象的风险监管简直进行控制，如对商业银行为PE基金贷款业务制定贷款总额比例、贷款风险权重等具体规定。
⑤ 关于行业自律
行业自律是规范对PE公司和基金管理人（发起人）的重要机制。在中国的具体情景下，行业协会的力量还不能和国外同日而语，但是，加强行业协会等社会中介组织的作用无疑是下一步改革的题中应有之义。全国性的PE行业协会一方面必须大力传播PE知识和理念，为行业发展“鼓”与“呼”，另一方面，必须尽快着手制定行业自律规范，引导行业健康发展。
⑥ 是否需要一个管理办法
在欧美发达国家，并没有一部专门的PE法律。在我国，《公司法》、《证券法》、《信托法》、《合伙企业法》、《民法》和其他关于证券交易、公司收购以及关于外商投资的法律等基本上奠定了股权投资基金业的法律基础。本来，无须画蛇添足再制定一部专门的股权投资基金法，只需要修改完善分散在各相关法律之中的有关规定。但是，鉴于目前中国PE业存在的一些乱象，尤其是大量公共资金进入PE、基金募集时的“泛公募化”等问题，制定一个统一但也是过度性的股权投资基金管理办法仍然具有现实意义。管理办法应该建立“合格投资者”规定和“谨慎人”规则，规范基金募集行为，完善工商登记、机构投资者投资、证券登记和税收等相关政策，同时，必须为各项行政规定将来经过相应的立法程序逐步进入各项相关法律积累经验，留出空间。
监管，某种意义上是“亡羊补牢”，是一个不断演化的过程。后危机时期，金融监管正在加速变革。各个市场和不同阶段PE业的具体情况不同，监管的内容也有差别，并且要与时俱进。现阶段，中国PE还要特别加强对公共资金进入PE和上市前期突击投资的利益输送行为。
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