资产证券化不应成为PPP社会资本退出方式

对于资产证券化能否成为PPP项目中社会资本退出方式，学界有不同的看法。近日在中国财政科学研究院举办的财科PPP沙龙研讨会上，中国财政科学研究院PPP所研究员陈新平表示，PPP资产证券化作为社会资本退出PPP项目投资的有效途径或方式，是一种混淆视听或完全错误的认知。

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首先，从政府部门利用PPP模式的逻辑来看，它是以社会资本较政府部门有着更大的内在创新动力及更为专业的运营能力为前提，从而在公共服务领域与社会资本展开合作。如果社会资本可以通过PPP资产证券化实现投资的提前回收和退出，那么政府部门就要在合作期届满前将整个项目的运营责任和风险全部揽到自己身上。如此，在公共基础设施的建设与管理上，又回到政府部门自建、自营的老模式上去了。

其次，从PPP资产证券化的制度安排上来看，该项制度创新的目的不是为社会资本提供退出通道，而是为PPP项目的相关主体提供一种融资手段。2016年国家发改委、中国证监会发布的《关于推进传统基础设施领域PPP项目资产证券化相关工作的通知》明确，资产证券化是基础设施领域重要的融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。可见，PPP资产证券化首先强调的是其融资功能，而非社会资本的退出手段。同时，需要注意的是，上述文件虽然提到通过PPP资产证券化可以“加快社会投资者的资金回收”，但这不意味着社会资本可借此实现PPP项目合作的退出，因为即使社会资本通过资产证券化拿回了全部投资成本及其收益，那也只是从资金流的角度来看，实现了资金的“闭环”流动，并不意味着社会资本可以不再履行其在PPP合同项下的应尽义务。

最后，从2017年财政部等三部门发布的《关于规范开展PPP项目资产证券化有关事宜的通知》来看，国家政策强调PPP资产证券化的融资功能。对于项目公司，鼓励其通过开展资产证券化，实现优化融资安排，降低综合融资成本的目的；对于项目公司股东，可探索通过资产证券化的方式，盘活存量股权资产，提高资产流动性的目的；对于项目公司的其他相关主体，支持其通过资产证券化，达到盘活存量资产，多渠道筹集资金的目的。

陈新平认为，PPP资产证券化在本质上是对PPP项目未来现金流的提前贴现，注重的是其提高资产流动性和再融资功能，而不是社会资本的退出通道。